特许经营和PPP异同分析
时间:2016-03-25   丨   来源:   丨   作者:admin


PPP的发起源于政府没有钱,但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。PPP从字面上理解很简单,就是政府和社会资本方或者是企业合作。但是合作的目的是什么?实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革,其实是把它的意义和定位缩得很小。因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务,所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。公共服务这个领域很广泛,不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路,还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校,所有的只要政府想提供公共服务的领域,就需要政府和社会资本方来合作。
政府和社会资本方以什么方式来合作?为什么要合作?过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义,现在对PPP的定义,归根结底其实就是一句话:政府以订立合同的方式,充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。不光解决的是钱的问题,还有长远机制的问题。为什么政府要用合同的方式?在中国过去我们通常都是用文件,其实合同更多的是明确双方的责任划分。很多人说政府和企业合作就是PPP,过去融资平台公司也是PPP,因为本质上是一个企业。但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚?最后债务变成了政府性债务,实际上就是因为责任权利不清晰,因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方,比如环评、消防、建筑标准的制定等,政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。
PPP的定义清楚后,大家可能还经常看到特许经营,还有政府购买服务和PPP的关系。就我理解,特许经营和PPP本质上应该是交叉的。在政府的行为里面有特许经营的领域,比如烟草、过去的酒,还有盐业领域是有特许的。但是在公共服务领域,我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。有的人认为,只要是政府提供公共服务的,给到社会资本方就是特许经营,对此我个人一直不太赞成。其实政府和企业或者说社会资本方合作,社会资本方并没有获得过多的权利,其实很多时候都是尽义务。政府一分钱不掏,就是以事后购买服务的方式来支付对价,在这个过程当中,社会资本方依据合同要尽职尽责的完成政府交给他的目标,他必须去筹钱、去管理运营,这个合同约定并没有给社会资本方什么权利。
为什么说在公共服务领域有特许的领域?比如像核电,一些重大公共安全的领域,实际上有市场准入,应该是实行特许经营的,因为我们对资质有特殊的要求。除了这些领域,其实是不应该有特许的。本质上PPP就是双方通过平等合作来提供公共服务,这里面的条件都是可以商量的。社会资本方不可能一分钱不要求回报、不要求盈利地替政府做事。所以我们通常说PPP的这种机制,实际上就是政府把自己的公共政策的目标,企业和市场机制结合在一起。但是对于企业来说,他是把自己的经营目标和自己的社会责任结合在一起。那么为什么政府和社会资本合作跟其他一般私人部门的合作不同呢?因为政府和企业最终都要向老百姓交待。在这个过程当中,从经济的成本来看,社会资本方所投的每一分钱都希望有一个合理的回报。从政府角度来说,它代表老百姓和社会资本方签合同,肯定希望在这个合同项下的责任是价廉质优的,这就衍生了职责定位的问题。

  在这个投入的过程当中,政府支付对价无非是三种形式,要么就是让渡收费权,要么就是通过财政预算来安排补贴,要么就是通过存量资产的投入或者是转让的形式,所以对于政府来说,实际上就是一个预算管理和资产管理的过程。政府在建设这个项目的过程当中,存在着最后的成本合理不合理、所得的效益能不能提高老百姓的满意度的问题。在PPP里面,我们希望保证PPP合同项下的政府支付责任是合理的、科学的。作为一个老百姓,我也希望知道我所享受的公共服务的运行成本是多少,最终我为这个东西付了多少代价--其实我们都希望能看得到。
PPP本质上是基于政府信用为基础的一系列活动,只不过跟过去的融资平台相比,对社会资本方有一个比较高的要求,对于我们金融机构在识别风险上也有一个要求。过去在融资平台模式下,由融资平台去融资搞建设,所有的运营通过设计委托给企业干,建设也找个工程建筑商,运营也可以委托一个企业去运营。但是本质上所有的责任都在融资平台那里,所以金融机构在审评的时候不用看项目本身的好坏,因为最后还款都是来自政府的资产负债表。而PPP项目就多了一个风险点:政府是要履行合同,但是政府履行合同的前提是社会资本方尽职尽责地也履行了合同。如果社会资本方没有尽职尽责地履行这个合同,则意味着金融机构的融资就会出现相应风险。
现在我们做的,其实只是在预算管理和资产管理这两个框架下去打造一个规范的PPP的制度体系。首先我们要进行PPP项目财政承受能力的论证,也就是我们要清晰的去识别、测算政府在签这个合同项下会承担多少支付义务,这些支付义务可能是现金的,可能是要在预算里面安排的,也有可能是要从资产负债表的资产里面投入的,比如说土地的投入、股权的投入,这样能减少一部分预算支出的压力。只有把PPP合同项下的政府支付义务纳入到财政管理的程序,社会资本方在和政府合作的时候才有信心。现在市场上流行一句话叫做"谁有钱跟着谁走",其实也是一种导向。从我们的角度来说,我们其实是希望能够规范地让合作的所有信息都对外披露,能有一个监督和制约的机制在这里。不是说企业和政府合作就是一个PPP。
另外一个大家比较关注的话题是PPP项目里面政府采购和招投标法的关系。因为我们最终是要购买公共服务,让这个公共服务的成本或者价格价廉质优,所以在选择这个合作伙伴的时候,我们不光看到的是要建设一个资产,其实我们更关注服务。在公共服务领域,用政府采购有几个好处:一是对外资开放的问题,在公用事业的项目我们有开放清单,所以政府采购有利于保护本国企业;二是上级部门对下级部门的监督管理,也就是说在这个竞争性采购的环节,如果大家觉得政府在选社会资本方合作方的时候不公开、不透明,存在内部交易,可以随时提起行政复议和诉讼;三是财政部门介入PPP项目,实际上根本是为了保障政府的信用,如果不能履约的话,上级财政部门有监督和管理的职责。
很多人认为PPP项下也有政府债务的压力,其实PPP项下政府支付义务是我们购买服务的对价,并不是直接的债务。你有产出了,我才付费,没有产出我是不会付费的。所以在这个机制下,其实是没有债务的。但是为什么说我们要警惕债务风险的压力呢?因为PPP合同是一个法定合同,政府一旦签订了,政府就有义务去履行这个合同的责任,只要社会资本方没有违约,对于政府来说是一个法定刚性的责任,财政部门必须保障。如果PPP项目做多了,一样会增加财政收支的矛盾带来举债的压力。当然不一定通过举债来解决,有可能是通过减少其他方面的支出,也有可能通过增加税收,当然举债是其中的一个选择。